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美国北美洲中部，东临大西洋，西临太平洋，国土面积936万km2。与我国相类似，美国西部较之东部也是主要的缺水区域。东部湿润，年降雨量800～2019mm，水资源比较充沛，西部干旱缺水,降雨一般在500mm以下，部分地区仅50mm左右，且雨量的时空分布不匀，为改善水资源的配置状况，从上世纪始至20世纪年代末，联邦政府和地方州政府共同组织兴建了大量的调水工程，已形成了较为完善的工程体系，其中已建水库库容约1万亿m3，有效库容约6000亿m3。建成的著名跨流域调水工程有：联邦中央河谷工程、加利福尼亚州北水南调工程、向洛杉矶供水的科罗拉多河水道工程、科罗拉多一大汤普森工程、向纽约供水的特拉华调水工程和中央亚利桑那工程等，这些工程年调水总量200多亿m3。

调水工程使美国的水资源得到了有效开发、合理利用，实现了水资源的优化配置，由此带动了水电、航运、环境、旅游业长足的发展，促进了缺水地区工农业生产及经济社会的全面发展及人民生活水平的提高，尤其是为开发西部区创造了水资源保障条件。可以说，没有这些调水工程，就没有现在的洛杉矶、拉斯维加斯这批新兴城市，更不会有南加州等处的繁荣和大片绿洲。调水工程对美国宏观经济布局，生产要素和资源的合理配置组合都起到了极为重要的作用，同时也是维系经济可持续发展的命脉。

美国的水资源和水工程管理分属不同的部门和单位负责，在联邦政府中管水的机构主要有：1、内务部垦务局，其主要任务是解决西部17州的水资源开发问题。如加州的中央河谷调水工程，中央亚利桑那工程等都是由垦务局负责建设。2、美国陆军工程兵团，主管大江大河的防洪、航运、水电开发，海岸保护等。3、田纳西流域管理局，直属于联邦政府负责田纳西流域的防洪和水资源开发利用等。4、农业部土壤保持局，负责水土资源保护等。5、内务部地质调查局负责水文观测，地表和地下水监测评价等。

美国州一级设有水利局，如加利福尼亚州水利局成立于1956年属加州资源总局。加州政府对水的管理分为两个方面，一是直属州政府的水资源管理委员会负责水法、水权和水质管理法规等。另一方面就是州资源总局下设的水利局，水利局设12个处室，主要有规划处、防洪处、设计施工处、大坝安全处、工程管理运行处等。工程管理运行处，设有运行科负责工程的运行，要提出运行时间表；工程科负责工程的管理维修；控制系统办公室，统一监控全部工程逐日逐时的各项参数；分析办公室负责分水合同、电费等。另外，还有下属五个管理区，奥伦维尔管理区、三角洲管理区、圣路易斯管理区、圣华金管理区、南加州管理区。

美国已建大型调水工程十多处，但就工程规模、调水量、调水距离、工程技术和综合效益等权衡，美国最具代表性的调水工程应首选加利福尼亚州的北水南调工程，这也是我们本次赴美国学习考察和技术培训的重点。

1.项目背景

美国西部属于温带海洋性气候，夏季干旱无雨，降水以冬季为主，大部分地区年降水量少于500毫米。加利福尼亚州位于美国西南部，西临太平洋，面积41万km2，人口2300万，北部湿润，萨克拉曼多河等水量丰沛，南部地势平坦，光热条件好，是美国著名的阳光地带，但干旱少雨，圣华金河流域及以南地区水资源短缺，全州年径流量870亿m3，其中3/4在北部，而需水量的4/5在南部，是最缺水的区域。作为全美人口密度最大、工业和城市化很高的州，水资源长期不足制约了其进一步和谐的发展。

为了把加州北部丰富的水资源调到南部缺水地区，解决城市、工业、农业、发电、旅游、养鱼用水以及野生动物保护等，美国联邦政府与加州政府建设了加州北水南调工程项目。

2、项目概况

北水南调工程项目主体投资17.5亿美元，全部来自长期债券。整个工程建有28座大坝和水库，22座抽水站和一些发电站，年调水量近50亿立方米，供加州2019万人使用。调水量的70%用于城市，30%用于灌溉360多万亩农田，是目前美国乃至世界距离最长、扬程最高的调水工程。

调水工程分两大部分，一个是联邦兴办的中央河谷工程，一个是州兴办的加州输水道工程。中央河谷工程由国家投资，并由联邦内政部垦务局承担。州调水工程——加州水道，由加州水利厅设计、施工和运作。加州水利工程（statewaterproject,简称swp）是美国最大的州营多用途水利建设项目。该用水系统由加州水利厅设计、施工和运作。整个供水系统由二十九个蓄水库、十八座泵站、四座抽水发电厂、五座水力发电厂和九百多公里的输水渠和管道组成。加州项目的关键存储设施是菲泽河上的奥洛维尔水坝（见附件1）和水库，在萨克拉曼多东北方向120km，水库总容量43亿m3。菲泽河是加州最大的河流萨克拉曼多河的一条主要支流。水库输出的水流经菲泽河，进入萨克拉曼多河，然后流进萨克拉曼多—圣卓昆河三角洲北部。

圣卓瓦昆河三角洲是一片河湾，萨克拉曼多河与圣卓昆河在这里汇合，然后向西流进旧金山湾。加州调水项目和联邦中心谷项目的主要输出泵站都设在三角洲南部。输出的水进入水渠，流过错综复杂的三角洲河水网，到达水渠进口，从三角洲流出的水由两部分组成：从上游水库放下来的水和萨克拉曼多河没有经过调控的径流水。

加州项目的主要输送设施是加利福尼亚水渠，加利福尼亚水渠流经中心谷，翻过泰哈奇皮山，进入南部加利福尼亚，总长715km，共有7座泵站，总计提升1170m。

沿加利福尼亚水渠下行大约110km，就是圣路易斯水坝和水库，这座调蓄水库总库容26亿m3，由垦务局建设，加州水利厅负责运营，加州水利厅和美国垦务局共同拥有。这里的全部蓄水都是在有多余径流水的月份里汇集，而后由水泵输送形成，在用水量大的季节按计划输送供水。工程运行费用按照合同公式分摊，加州55％，联邦45％。

除了加州水渠以外，加州项目还包括3个较小一些的水渠。北海湾水渠和南海湾水渠服务于旧金山南、北城区，各自为69km和44km。海岸水渠从加利福尼亚水渠分支出去，走向西南，服务于中心海岸各个社区，海岸水渠长160km。

就调水量比较而言，联邦中心谷项目是加州最大的调水项目。其主要目的是从中心谷调送灌溉用水。项目拥有并运营5座大型水库，500多km水渠。在一个典型年度中，项目调送大约80亿m3灌溉用水。

3.项目启动

工程初步调查和规划研究在上世纪50年代中期完成，1959年州立法机构与州长制定了工程建设管理“授权法令”，这条法令的关键条款授权进行以下工作：(1)与地方和地区机构签订供水服务和还款合同；(2)签订买入、卖出电力的合同；(3)设计、建设、运营构成水源开发和输送系统的具体设施；(4)出售长期债券，取得建设资金；(5)开发必要的附属设施，满足未来为各个服务区供水的需要。

根据加利福尼亚州，授权发行州普通债券必须由全州投票公决决定。1959年立法机构通过这项法令，1960年11月普选中投票人批准后生效。

1960年州水利厅与南加州城市水资源区供水服务样本合同谈判。后者是一个大型区域的机构，为南加利福尼亚大部分区域提供服务。为了让这项合同为此后的所有合同建立一个模式，在其条款制定过程中投入了很大的力量。合同签署前要提交立法委员会，经公众听证会通过。合同于1960年11月签署。这项行动为与其它用水区签订合同，启动主要设计和建设敞开了道路。

4.项目规模

在项目规划过程中，全面供水目标年度为1990年，水渠规模的依据，以1990年达到最大输送容量为前提。泵站结构按最高水量建设，但机械设备分期安装。城市和农业签约人在项目规模方面的唯一区别是，高峰月份输水量与全年输水量的百分比分别假定为：城市11％，农业18％。

初期存储设施，奥洛维尔水库和圣路易斯水库，能提供1990年递交水量的75％，随着项目总需求增加，规划将出资开发所需要的附加水库。实际上，对于项目的总需求的增长，并没有像预测的那样大，因此并没有再建设附加水库。

5.资本金来源

授权法令包括17.5亿美元普通债券。在当时加州历史上还是最大的一笔债券。债券以州政府“全部信誉和信用”担保，以此保障其在国内金融市场上的生存能力，但实际上债券还款还是使用从供水服务签约人那里取得的收入。州政府的普通债权仅仅在供水签约人收入不足情况下作为最后手段使用，多年以来，从来都没有使用加州普通税款来还债。

除了普通债券以外，法令还包括一项关于收入债券的条款。这项条款引用大约25年前30年代中期通过的一项法令，与其构成一体。那项法令授权加州建设中心谷项目，其中包括一项条款，授权出售收入债券，筹资建设。因为30年代普遍的经济困难，所以加州没有进一步进行中心谷项目建设，但是安排了联邦政府建设。然而那项州授权法令还留在法律中，没使用过。通过把旧有的法令结合到新的加州调水项目法令中来，收入债券授权得以及时实现。

在最初的项目构成中，假定收入债券主要用于奥洛维尔水电设施。然而随着设施建设由北向南进展，随着普通债券不能满足初期建设需要的问题逐渐严重，人们开始探讨扩大收入债券的使用范围。结论是，对于这样使用债券，并不存在固有的法律限制，而且如果对供水服务合同结构做出某些改动，收入债券可以既用于水电设施，也用于调水设施。水利厅与债券律师、财务顾问密切合作，保证金融市场乐于接受这项收入债券。从70年代以来，收入债券一直是项目资本融资的主要来源。

项目早期另一个资金来源是立法机构对水利厅的年度直接贷款，这些资金总计约5亿美元，90年代中期偿清。

圣路易斯蓄水项目由加州调水项目和联邦中心谷项目共同拥有。除了蓄水设施以外，两家还共同拥有150km的加利福尼亚水渠。共有的存储和输送设施由美国垦务局建设，各自提供资本费用中自己的份额。此后，水利厅依照加州和联邦之间的合同运营共有设施。垦务局付给水利厅自己份额的运营费用。

联邦政府对加州项目奥洛维尔水库防洪建设提供拨款。根据联邦法，联邦政府负责在全国范围开发大型防洪设施。具体到加州项目，因为加州水库将提供重要的防洪效益，所以联邦政府同意拨付分摊费用份额。这项资金计约占水库费用的20％。

加州项目的资本金来源，概要如上所述，远比联邦中心谷项目复杂。正像大多数美国垦务局项目一样，资本金来源于美国国库。在上一世纪中，垦务局建设了几百个垦殖项目，遍及西部17个州。基本目的是推动半荒芜地区的灌溉发展。为了进一步达到这个目的，联邦政府每年从联邦税收中划拨资金给这些项目，包括加利福尼亚的几个大型项目。

6.费用偿还—总计划

水利厅回收加州项目建设、运营费用的基本方法是与地方和地区用水机构签订合同。这些机构经常称为“用水签约人”。合同名称为“水服务和偿还合同”，以便承认协议的双向性质。一方面，合同明确了水利厅建设设施、为签约人输送水的责任细节。另一方面，合同也明确了签约人定期付款，返还资本费用和运营费用的责任。

所有的初始合同都在60年代中期之前完成了谈判和签署，总计31个签约人。通过以后的合并，目前有29个。合同或者2035年到期，或者债券偿还完成之时到期，两者之中，晚者为准。合同中有续期条款。

为了债券持有人的利益，为了简单化，早在项目初期就决定，在可能的情况下，涉及付费，所有合同的条款都是一致的。于是就开发了一项在签约人之间分摊项目费用的统一计划。分摊办法的总体目标是，每一个签约人分摊占总费用的份额，与把水输送到那里所需要的费用成比例。

水利厅使用所谓“项目利率”，即应付债券混合利率。全部项目费用分为两大类，(1)涉及项目水源开发的费用，(2)涉及把水输送到具体签约人的费用，各自称为“蓄水收费”和“输送收费”。

7.蓄水收费

为了回收水利开发费用，如奥洛维尔和圣路易斯水库，水利厅总计全部费用，然后对所有签约人按统一单价收费，不分座落地点。单价乘以每个签约人用水权水量，得出这个签约人的应付的蓄水收费。

更具体一些，为了达到还款目的，项目输出所有的水，按照所谓三角洲总库观念，都视为来源于萨克拉曼多-圣卓昆三角洲。这一地区水的单价称为三角洲水价。对每个签约人的蓄水收费等于三角洲水价乘以其合同中规定的年度应得水量。

三角洲水费包括两个组成部分：资本收费和运营维护收费。两部分都是固定的，必须依照明确规定的时间表支付，无论签约人在某一年中实际用水量多少。涉及这种支付责任的合同，通常称为“用不用都付钱”。

8.输送收费

第二类收费是为了回收通过渠道系统送水的费用。输送费用分为资本费用和运营费用。运营费用进一步分成固定费用和浮动费用。因此，每一个签约人总的输送收费由三部分组成：资本费、固定运营费、浮动运营费。固定运营费用为运营设施的人工费，不考虑输送了多少水。浮动费用是运行泵站的电费。

为了在签约人之间分摊各类输送费用，水渠分成各自独立的“渠段”。各个渠段长度不等，决定于从一段过渡到另一段的原因。过渡点通常是由于水渠容量变化，或者是流过一个签约人的服务区。加州水渠分为45段。

按照每个签约人在其所在渠段中有权取得的水量的比例，给每一个渠段分摊费用，由此决定每个签约人的资本收费和固定收费。至于浮动费用，其比例取决于每个签约人在其所在渠段中的用水量。签约人的总输送费用取决于他从中取水的所有渠段分派到的费用的总和。与蓄水收费一样，输送收费中的资本费用和固定费用必须缴付，无论取水多少。只有浮动部分由实际递交水量决定。

城市和农业共用的渠段，在输送偿还计划中作两项区分。两个不同点都是在承认农民支付全部项目费用有困难的基础上通过谈判达成的折衷。首先，在1990年前的建设阶段，给了农业签约人更长的分期偿还期，偿付其资本费用债务。他们仍然要付同样的数额，加上利息，但是付款期限延长了。第二，在某一个渠段的固定费用由几个签约人分担的情况下作计算，分摊比例都取年度用水量比例和高峰月份用水量比例的平均数，称为“平均比例”。这种折衷办法产生于城市签约人提出以下论点之后：分摊水渠费用应该以高峰月份交付水量为基础，而不是年度递交水量。

以上分摊办法的主要目的之中的两个是：避免在签约人之间出现交叉补贴，提供分析细节，以便签约人审查收费。总的来说，以上目的都已经达到，而且相对而言几乎没有签约人相互之间对费用分摊发生重要争议。

与此比较，联邦中心谷项目的计费办法确定经历了远为特殊的过程。联邦法令规定了殖荒项目收费谈判的一般标准，但是其基础是偿付能力和无息资本等因素。在多数情况下，联邦合同不要求固定付款。收费依据是固定费率乘以实际递交水量。多年以前签订的合同中，对实际运营费用中的通货膨胀和回收投资都没有规定。可以理解，至今已经对联邦项目费率确定出现过大量争议，议会也作过多次努力修改合同。作为一个实际问题，没有再建新的殖荒项目。

9.签约人

加州调水服务签约人的规模差别很大。其中几个很小，基本服务于农田环绕社区的地方性需要。在天平的另一端，南加利福尼亚城市水源区服务人口超过全州人口的一半。在29个签约人中，24个主要服务于市政和工业用水，5个主要是灌溉用水。

多数签约人，批发给零售供水机构，少数几个经过两层或三层批发才达到零售层次。州一级签约人的一般做法是把水出售收入和不动产税一起缴纳给水利厅。

10.电力

加州项目既是电力的大用户，又是大生产者。按照目前送水量，年度平均用电60亿kwh，最高80亿。项目拥有的设施平均产出大致也是60亿kwh。然而因为电力需求时间和项目设施产出电力时间之间的时间差，项目必须依靠在商业电力市场进行交易，以便平衡全年负荷与资源。

可以做到在夜间和周末电费相对低的时段大量开泵抽水。反过来，大量水电出产都发生在用电高峰，能源价值更高的时段。这样，项目就可以把重大经济效益转送给签约人，减少他们的用水付费。

11.水质

加州水利合同包括设定项目递交水质目标的条款。具体目标的依据是当时使用的联邦饮用水标准，那是在许多年以前，合同签署的时候。除了少数例外，项目供水一向满足标准。

在中间若干年中，联邦管理机构和州卫生厅提高了饮水标准，使其更为严格。合同中的具体标准没有更新，但是这很少有实际意义，因为州和联邦规定标准法律地位更高。

有两项关键原因，致使通过水渠输送的水潜在降级。第一个是枯水期来自旧金山湾的咸水偶尔侵入三角洲。越来越多的证据表明，甚至相当低水平的溶解矿物质和有机化合物都会造成不同程度污染，超过新的联邦标准。

第二项是，大雨期间农田排水可以进入加利福尼亚水渠圣卓昆谷渠段。大部分由联邦政府建设的渠段没有跨水渠排水结构，因此当地地表排水流入水渠。农业活动造成的污染受到越来越多的关注。

多机构合作项目正在就至今认定的水质问题进行研究，方向是减少进入水系统的污染物流量。

12.项目监督

合同要求水利厅持续为签约人提供大量信息和数据。签约人还有权审查项目财务报表，包括所有支持收费的数据。实际上水利厅就项目运营、建设、财务做出的所有重大决策都要由水利厅和签约人之间的沟通来决定。

沟通过程中的一个重要因素是年度报告。这项报告从1963年以来每年发表。报告总结有关项目的所有重要活动，还有内容广泛的财务表格和作为收费依据的运营数据表格。为了推动沟通，签约人组织了一个协会，与水利厅一起工作。他们还全年雇用会计师事物所对财务报表进行审计。多年来水利厅和签约人已经发展了极其紧密的合作关系，其方向是使项目有效发挥功能。尽管就某些事的分歧始终存在，但是一直还是能够把问题解决，不破坏项目在财务上的完整性。

合同经历了多次修改，适应条件变化和新问题。最广泛的修改在1994年采用。当时水利厅和签约人就大约12个问题进行了一次重要谈判。这些修改以“蒙特里协议”为人所知，因为谈判在加州蒙特里市完成。修改解决了缺水期水的分配、南加州终端水库运营、授权农业签约人永久性出售部分用水权给城市签约人等问题。修改不涉及项目还款的根本结构。

一般来说，政府机构拥有并运营大型公用设施极为少见。在美国确实是这样。也许加州项目成功的主要原因来自确立了项目的那项法令，或者说章程。法令明确授权给水利厅管理项目，包括项目财务。立法机构几乎不予干预。厅长可以做出多数有关项目管理的决定。甚至项目年度预算都不必提交立法机构。于是厅长、副厅长、专业人员与签约人一起工作，享有很大的项目管理自由度和权限，管理方式类似于多数公用企业。

1、进一步深化水务管理体制改革，为调水工程和水资源的可持续利用提供体制保障。从美国水务运行情况来看，水资源的统一管理与涉水事物的统筹治理具有体制上的优越性。我国水务管理体制改革的大方向是非常正确的，目前也已经初见成效。我们的工作重点是理顺城乡水资源管理体制，在水资源保护、污水处理、中水回用等方面，宣传发动很下功夫，具体落实不尽人意。随着城市化进程的加快，要进一步加强这方面的工作。要切实积极改革内部管理体制。美国的纯公益性水利工程政府主导，市场配置。我们在水利建设中，也要一方面积极争取政府支持，另一方面，政企分开、政事分开，积极推动水利企业的改组和改造，引进竞争机制，增强运营活力。

2、水资源开发利用与生态系统保护实现双赢。水资源的合理配置需要水利工程的保障，也要注意对于生态系统的保护。目前我省在跨流域调水方面，工程建设任务还很繁重，也注重生态环境的保护。早在南水北调工程上马之初，时任国家总理的朱熔基就明确指示：“先治污，后用水”？这方面美国经验也很有助益。总之，在水资源开发利用中要注意对于生态系统的保护，切实抓好落实，不能走先破坏后治理的老路子。

3、切实提高水利工程管理水平，在细节上下工夫，在落实上下功夫。

长期以来，重建轻管是水利行业的一大顽症。目前，虽然对于管理的重视已经成为共识，但是在抓好落实上、重视细节上做得还不够。美国调水工程虽然距离长，建筑物多，水量大，但都实行中央监控系统。加州调水工程监控系统在萨克拉门托市州水利厅办公大楼顶楼，亚利桑那调水工程总部在凤凰城沿线各点的各种运行参数都在中央监控系统统一指挥。可以控制整个输水渠道水位变化。各个管理单位的自动化水平高，管理人员少而精。这方面经验值得借鉴。

4、进一步加强国际跨流域调水管理技术的交流和合作，提升我国流域调水管理技术水平。一方面要大胆实施水利人“走出去”战略，开阔视野，具有国际眼光、全球观念；另一方面，要积极引进新技术、新管理理念，不断提升我们的建设和管理水平。